• Breves apuntes

La desacertada decisión de Guatemala de trasladar su embajada a Jerusalén 

Por Nicolás Boeglin. El 24 de diciembre del 2017, Guatemala anunció que trasladará su embajada de Tel Aviv a Jerusalén (véase nota de The Guardian y reacción entusiasta de Israel en esta nota de SwissInfo, así como de Estados Unidos en esta otra nota). El hecho que Estados Unidos e Israel consideraran, en los últimos días del 2017, como un acierto esta decisión del Presidente de Guatemala no impide que, desde la perspectiva del derecho internacional público, se considere totalmente desacertada. 

Foto de la nota de Libération del 2 de enero del 2018 titulada "Israël adopte une loi visant à compliquer le partage de Jérusalem”. 

Es el propósito de las líneas que siguen, en las que se analizarán los diversos desafíos que se plantean a Guatemala con esta desafortunada decisión. Nótese desde ya que sus máximas autoridades diplomáticas la presentan ante la opinión pública como una "decisión soberana" y han insistido en que no medió ninguna presión externa para tomarla: un aspecto que, como lo veremos a continuación, es sumamente discutible, si se considera el contexto y lo sucedido en Naciones Unidas los días previos a la declaración hecha por el Jefe de Estado guatemalteco. 

El comunicado oficial de Guatemala 

En un comunicado oficial de prensa con fecha del 24 de diciembre del 2017 emitido desde el Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala, se pudo leer que: "24/12/2017. Traslado de la Embajada de la República de Guatemala en Israel de Ciudad de Tel Aviv a la ciudad de Jerusalén. 

El Presidente de la República, Jimmy Morales, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 183, literal “o” de la Constitución Política de la República, anunció hoy la decisión de iniciar el proceso para trasladar la Embajada de Guatemala en Israel a la Ciudad de Jerusalén. 

El Presidente Morales se comunicó hoy con el Primer Ministro de Israel, Benjamin Netanyahu, con quien conversó acerca de las excelentes relaciones bilaterales, desde que Guatemala apoyo la creación del Estado de Israel. 

El Ministerio de Relaciones Exteriores recibe la instrucción presidencial e inicia el proceso de ejecución de esta decisión de Política Exterior”. 

Como se puede apreciar, el texto de este comunicado no precisa cuáles pueden ser las razones por tan repentina decisión, ni las motivaciones de la misma. Al ser la excelencia de las relaciones bilaterales entre ambos Estados una realidad de muchos decenios, no hay manera de encontrar en este escueto comunicado algún dato que permita justificar la decisión tomada. 

Con relación a las actuales autoridades a cargo de las relaciones diplomáticas de Guatemala, cabe precisar que se encuentran en funciones desde hace unos meses: en agosto del 2017, al declarar el Presidente de Guatemala “non grato” al comisionado de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y ordenar su expulsión inmediata, el Jefe de Estado también destituyó a su canciller y a su vicecanciller (véase nota de prensa). 

El voto previo en la Asamblea General de Naciones Unidas 

La discreción de este comunicado oficial de la diplomacia guatemalteca invita a buscar razones con relación a lo sucedido en Naciones Unidas. Desde esta óptica, se intentará hacer ver que el anuncio hecho por el Presidente de Guatemala no es ajeno a lo ocurrido días antes en Nueva York. 

En efecto, su declaración se da dos días después de un estrepitoso fracaso de las diplomacias norteamericana e israelí en un intento por frenar en la Asamblea General de Naciones Unidas la adopción de una resolución exigiendo a los Estados respetar el estatuto internacional de Jerusalén y abstenerse de establecer ahí sus legaciones diplomáticas (véase texto de la resolución en español). El texto de la resolución adoptada el 21 de diciembre en el marco de una sesión de emergencia solicitada por Turquía y Yemen (véase carta de solicitud) obtuvo un respaldo masivo de 128 votos a favor, mientras tan solo 9 Estados votaron en contra, entre los cuales Guatemala (véase nuestra breve nota titulada "Contundente rechazo de la Asamblea General de Naciones Unidas al reconocimiento de Jerusalén como capital" y publicada en Elpais.cr). 

Pese a negar insistentemente (y de forma reiterada ...) la existencia de presiones externas por parte de sus autoridades, Guatemala adoptó esta decisión en un momento en el que el pronunciado aislamiento de Estados Unidos e Israel requería de algún gesto por parte de otros Estados. De los 9 Estados que votaron en contra de la resolución el pasado 21 de diciembre (Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Islas Marshall, Israel, Micronesia, Nauru, Palau y Togo) era imperativo para Estados Unidos e Israel que alguno optase por alinearse con la misma desafiante actitud que la de Estados Unidos. 

Desde el punto de vista jurídico, el establecimiento de una embajada en Jerusalén constituye una flagrante violación a varias resoluciones del Consejo de Seguridad. Desde el punto de vista político, el hecho que Estados Unidos ya no esté sólo persistiendo con esta pretensión constituye un logro de su diplomacia y la israelí. 

No se tiene claro si Guatemala valoró otros aspectos (como los políticos y comerciales, entre muchos otros) antes de tomar esta polémica decisión que puede ser leída de muy diversas maneras en el mundo. 

El ejercicio anterior ante el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: 14 votos y un veto. 

Resulta oportuno recordar que un proyecto de resolución similar (véase texto) presentado por Egipto el pasado 18 de diciembre al Consejo de Seguridad, reiterando que ningún Estado debe establecer embajadas en Jerusalén, fue objeto de un único veto. Frente a 14 votos a su favor de los demás Estados miembros del Consejo de Seguridad, Estados Unidos optó por recurrir al veto: se trata del primer resultado tan adverso que obtiene la administración del Presidente Trump, denotando lo insensato que resulta (aún para sus tradicionales aliados) el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel, hecho por el Presidente Trump el pasado 6 de diciembre. 

Ante el bloqueo al que Estados Unidos procedió el 18 de diciembre, los Estados impulsores de la iniciativa optaron por medir fuerzas en el órgano plenario de Naciones Unidas (en el que no aplica ningún derecho al veto). Nótese que este veto norteamericano impidió la adopción de una resolución en favor de la cual votaron los demás 14 integrantes del Consejo de Seguridad sin excepción de ningún tipo o abstención (véase al respecto nuestra breve nota titulada "Votación en el Consejo de Seguridad sobre reconocimiento de Jerusalén como capital: 14 votos y un veto", publicada en el sitio jurídico de DIPúblico). 

Ante una soledad tan pronunciada que se reflejó en este resultado y la solidez de los argumentos contra el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel, que se pueden consultar en las diversas explicaciones de voto dadas por los demás 14 integrantes del máximo órgano de Naciones Unidas (véase Acta S/PV.8139 de la sesión, en español) Estados Unidos e Israel intensificaron sus presiones, precisamente de cara al ejercicio en la Asamblea General de Naciones Unidas que tuvo lugar el 21 de diciembre. Un cerco tan sólido a las pretensiones de ambos en el seno del Consejo de Seguridad ameritaba una acción diplomática mayor con miras a debilitarlo en el seno de la Asamblea General. 

Centroamérica y embajadas en Jerusalén por trasladarse 

Estas intensas presiones diplomáticas sí surtieron efectos en Centroamérica, pese a lo afirmado por las autoridades guatemaltecas que han aducido, en sus diversas declaraciones públicas a una " decisión soberana". La insistencia de los diplomáticos de Guatemala sobre este preciso punto ha sido tal (véase por ejemplo nota de la Prensa Libre) que ha arrojado mayores dudas entre analistas y observadores. Uno de ellos, Juan Alberto Fuentes Knight, no dudo en concluir su análisis titulado "Aislamiento internacional y deterioro económico" publicado en la Prensa Libre al iniciar el 2018 (véase texto) de la siguiente manera: 

"Esta lamentable iniciativa, de nuevo ampliamente divulgada a nivel internacional, fortalecerá la percepción global de que Guatemala es un Estado títere y vulnerable, contradictorio y aislado, con una institucionalidad endeble”. 

Con este anuncio hecho por su máxima autoridad, Guatemala se convierte en el primer Estado en el mundo en acompañar oficialmente a Estados Unidos en aras de establecer una embajada en Jerusalén, contraviniendo así no solamente a una serie de resoluciones del mismo Consejo de Seguridad, sino a varias resoluciones de la misma Asamblea General de Naciones Unidas, así como al consenso internacional sobre el estatuto peculiar de Jerusalén de 70 años. 

En el caso de Honduras, que acompañó a Guatemala votando en contra de la resolución sobre Jerusalén el pasado 21 de diciembre, nótese que 24 horas después del voto acaecido en Nueva York, Estados Unidos reconoció oficialmente como válidos los resultados del cuestionado proceso electoral vivido en Honduras y como legítimas las actuales autoridades hondureñas (véase nota del NYTimes). El pasado 17 de diciembre la misma Organización de Estados Americanos (OEA) había llamado a realizar nuevas elecciones generales en Honduras ante la gran cantidad de irregularidades y de vacíos detectados (véase comunicado oficial publicado en Elpais.cr). 

Cabe señalar que el resultado del voto en Naciones Unidas del pasado 21 de diciembre exhibió a una Centroamérica muy dividida, arrojando las siguientes posiciones: mientras Costa Rica y Nicaragua votaron a favor del texto, Guatemala y Honduras votaron en contra, Panamá se abstuvo y El Salvador optó por recurrir al "No Show" (ausencia de su delegado en el momento preciso en que se realizó la votación). En el resto del América Latina, Argentina, Haití, México, Paraguay y República Dominicana se abstuvieron, al tiempo que Brasil votó a favor, así como Bolivia, Chile, Cuba, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. Por su parte, Colombia optó por una práctica que siempre plantea una serie de interrogantes, al retirar a su delegado en el momento de la votación ("No Show”). 

Un gesto leído como una provocación por parte de Guatemala 

La verdadera afrenta que significa para el mundo musulmán el reconocer a Jerusalén como capital de Israel podría significarle a Guatemala una fuerte reacción de repudio y una desmejora notable en sus relaciones oficiales con Estados miembros de la Liga Árabe o de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI), incluyendo medidas contra productos guatemaltecos que son comercializados por estos Estados, como el cardamomo y el café por ejemplo. Arabia Saudíta es el principal destino del cardamomo guatemalteco (véase datos oficiales de Guatemala al 2016), seguida por Emiratos Árabes Unidos y Jordania. 

El jefe de la diplomacia jordana no dudo en escribir en su cuenta de twitter que: ”We reject Guatemala decision to move embassy to Jerusalem & condemn it as absurd provocation, violation of international law. Occupied Jerusalem is capital of Palestinian state which must be established on June 4 1967 lines on basis of 2-state solution as only path to peace”. 

Por su parte, en un comunicado oficial de su cancillería del 26 de diciembre (véase enlace oficial al comunicado), Qatar expresó que: 

"The State of Qatar denounced the announcement by President of Guatemala of his country's intention to move its embassy from Tel Aviv to Jerusalem. The Foreign Ministry said in a statement Tuesday that Guatemala's decision is null, devoid of legal effect and a deviation from the international consensus which was reflected in the UN General Assembly's rejection by a two-thirds majority to recognize Jerusalem as the capital of Israel. The Ministry expressed hope that Guatemala would review its decision and support the Palestinian right. The statement reaffirmed Qatar's firm and long-standing stance in supporting the Palestinian cause and the steadfastness of the brotherly Palestinian people based on the resolutions of international legitimacy and the two-state solution, ensuring the establishment of an independent Palestinian state on the 1967 borders, with East Jerusalem as its capital”. 

No cabe duda que el tono y la profunda molestia externados por Jordania y de Qatar con relación a la decisión de Guatemala son ampliamente compartidos por diversos Estados y que es muy probable que muchos otros se manifiesten en similar sentido. 

Centroamérica y embajadas en Jerusalén: inéditos traslados en el pasado 

Centroamérica ha constituido un terreno muy fértil para la diplomacia israelí. Cuando en 1980, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ordenó retirar las embajadas de Jerusalén a los Estados Miembros de la organización, de los 13 Estados con embajadas en Jerusalén, la mayoría pertenecían a América Latina: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Países Bajos, Panamá, Uruguay y Venezuela. Estos Estados procedieron a trasladar sus embajadas a Tel-Aviv poco tiempo después, causando la ira de Israel (véase a modo de ejemplo comunicado israelí al retiro realizado por los Países Bajos en agosto de 1980). 

Como dato que es importante reseñar, Costa Rica y El Salvador instalaron nuevamente sus embajadas en Jerusalén (en 1982 en el caso de Costa Rica, 1984 en el caso de El Salvador), violando claramente las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad unos años antes y provocando la ruptura de relaciones diplomáticas de Egipto con ambos (véase nota de El Pais de 1984). 

La permanencia de ambas embajadas en Jerusalén hasta el 2006 fue considerada por la comunidad árabe como una verdadera provocación, y explica que no es sino hasta después del 2006 que se reanudaron relaciones diplomáticas con algunos Estados miembros de la Liga Arabe y de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI). Al trasladar nuevamente su embajada a Tel-Aviv en el 2006, Israel expresó su "desilusión" a Costa Rica (véase extractos de carta oficial en esta nota de prensa de agosto del 2006). 

A modo de conclusión 

El actual contexto difiere sensiblemente del de los años 80, en la medida en que en este caso, Estados Unidos ha oficialmente declarado, desde el pasado 6 de diciembre, que reconoce a Jerusalén como la capital de Israel y que trasladará su embajada a la Ciudad Santa. 

Después del fracaso obtenido en Naciones Unidas, primero en el seno del Consejo de Seguridad, con un marcado resultado de 14 votos contra el único veto norteamericano, y luego en la Asamblea General (128 votos a favor, 9 en contra), para Estados Unidos e Israel el contar con otro Estado que acuerpara la decisión de Estados Unidos constituía una máxima prioridad: Guatemala les permite ahora materializarla. 

(* Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica) (Publicado por Curso de Derecho Internacional)